Секрет Днепропетровского Генплана

Генеральный план развития Днепропетровска, по праву, может считаться самым секретным документом Днепропетровского городского совета. За семь лет, которые прошли со дня его принятия, он так и не появился в свободном доступе как того требует украинское законодательство.

Генеральный план города: что говорит закон?

Генеральный план – важнейший документ, который отражает процесс развития, планирования, застройки и другого использования территории населенного пункта. Этот документ описывает как текущее состояние развития города (поселка, села), так и план на ближайшие 15-20 лет. Подробную информацию о генпланах можно найти в Законе Украины «О регулировании градостроительной деятельности».

Генеральные планы утверждаются органами местного самоуправления, а разрабатываются специальными организациями – проектными институтами. При этом непосредственным владельцем генпланов, как и других муниципальных активов (информации, собственности), является территориальная община (согласно ст. 142, 143 Конституции Украины). Органы местного самоуправления лишь управляют этими активами, так как все жители города не могут быть привлечены к принятию каждого из множества решений городского совета. Однако граждане должны быть в курсе всех изменений, принятых местными властями, потому что все решения горсовета, имеющие нормативно-правовой характер, должны быть обнародованы, а генплан является именно документом нормативно-правового характера (ст. 59 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»).

Поскольку генеральный план имеет признаки регуляторного акта, он должен проходить процедуру принятия в соответствии с законодательством о регуляторной деятельности. То есть он должен быть обнародован, пройти обсуждение, которое сопровождается анализом регуляторного влияния, а впоследствии должно состояться отслеживание этого влияния.

Почему генплан так важен для граждан?

По мнению аналитиков Украинской Хельсинской группы по правам человека, генпланы являются документами, которые должны предотвращать хаос в развитии городов. Они разрабатываются на основе государственных строительных, противопожарных, санитарно-гигиенических и других норм, поэтому последние становятся частью планировочных и строительных требований генплана к отдельным строительным объектам. Важной составляющей генплана является план зонирования территорий. Согласно этому документу, город разделен на функциональные зоны (жилая, промышленная, рекреационная, коммерческо-производственная и т.д.). Строительство в этих зонах может вестись только в соответствии с их функциональным назначением. Благодаря нормативному характеру генпланы должны предупреждать нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, однако из-за своей секретности они выполняют эту функцию лишь частично.

Из-за недоступности генпланов горожане не могут вовремя противодействовать незаконным стройкам. Часть объектов, возведенных с нарушением государственных норм и правил представляют непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан.

В условиях недоступности генпланов жители города не осведомлены о факторах, которые могут в будущем существенно влиять на стоимость их имущества и условия проживания. Проектные составляющие генпланов определяют будущие районы реконструкции и строительства новых объектов. В районах реконструкции недвижимость граждан может быть конфискована для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости с выплатой не всегда справедливой компенсации. Строительство же в непосредственной близости от жилья новых крупных торговых, логистических центров, промышленных и транспортных объектов, как правило, приводит к атмосферному и шумовому загрязнению, ухудшению качества проживания и уменьшению стоимости жилой недвижимости. Итак, недоступность генпланов лишает горожан возможности быть заблаговременно и в полной мере информированными об управленческих решениях, которые определяют условия их проживания и стоимость имущества. Как следствие, право жителей города на уважение своей собственности нарушается.

Засекреченность генпланов приводит к нарушению права граждан на участие в управлении государственными делами. Лишенные доступа к генеральному плана граждане не имеют полноценной возможности отслеживать и контролировать действия чиновников на наличие их соответствия официально провозглашенному курсу развития города. Без доступа к генплану гражданам сложно контролировать соответствие капиталовложений в объекты общественной инфраструктуры стратегическим приоритетам развития города, проверять правомерность отдельных решений чиновников по вопросам землепользования и строительства.

Следует указать, что значительную часть генпланов составляет информация о состоянии окружающей среды (в частности о зонах химического, шумового, радиационного загрязнения; санитарных зонах опасных промышленных объектов и т. д.), ограничение доступа к которой прямо запрещено ст. 50 Конституции Украины.

Доступ граждан к генпланам: закон не работает

 Однако на практике изучить генплан – нереальная задача для горожанина. Согласно п. 11 ст. 17 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», генеральный план населенного пункта должен быть размещен на веб-сайте органа местного самоуправления и в местных СМИ, а также в общедоступном месте в помещении такого органа, кроме части, составляющей государственную тайну. Секретная часть может включаться в состав генерального плана как отдельный раздел.

Это положение Закона подкрепляется нормами Конституции, международными нормативно-правовыми актами, ратифицированными Украиной, Законом Украины «О доступе к публичной информации», Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», и т.д. Несмотря на это, все составляющие этого положения системно нарушаются.

Почему генпланы скрывают от общественности?

Во-первых, из-за традиции тотального засекречивания документов, которая осталась со времен СССР, а также из-за коррупции и нежелания чиновников открывать публичную информацию.

Для того чтобы понять почему генпланы до сих пор недоступны, рассмотрим содержание и формат изготовления этих документов. Генеральный план населенного пункта состоит из текстовых материалов (пояснительная записка и основные положения) и графических (карты и планы аналитического и проектного содержания). Как в текстовой, так и в графической части документа, как правило, есть информация с ограниченным доступом (в основном это служебная информация, но может быть и такая, которая относится к государственной тайне).

Процедура изготовления генплана выглядит следующим образом. Городской совет, который должен действовать от имени и в интересах городской общины, принимает решение об изготовлении генплана, оплачивает его создание и является его владельцем. Исполком городского совета отбирает на основе тендерной процедуры исполнителя работ (проектный институт), с которым заключается договор об изготовлении генерального плана. Различные части генерального плана могут выполнять различные проектные организации. Для изготовления всех частей генплана используется топографическая подоснова - данные в системах координат УСК-2000, СК-42, которые считаются служебной информацией в системе нескольких министерств и находятся под грифом «Для служебного пользования». В абсолютном большинстве случаев проектные институты автоматически переносят на генеральные планы гриф с проектных материалов, которые они используют. От проектных институтов городской совет получает генплан уже с грифом ограничения доступа.

В результате возникает абсурдная ситуация, когда городской совет - владелец генплана, получает документ, который он не может полноценно использовать в работе и довести до городской общины в силу наличия на нем грифа «ДСП». Генплан под грифом ограничения доступа не может быть обнародован в СМИ и на сайте городского совета, обсужден с обществом, и не может полноценно предоставляться для ознакомления гражданам. Согласно Постановлению КМУ «Про утверждение Инструкции о порядке учета, хранения и использования документов ....» городской совет не может снять гриф «ДСП» с генплана, поскольку это может сделать только разработчик документа. Проектные институты, в свою очередь, не могут снять гриф, так как используют для создания генпланов ограниченную в доступе топографическую подоснову, которая является служебной информацией в соответствии с перечнями сведений, содержащих служебную информацию нескольких министерств.

Каждое из учреждений, вовлеченных в этот порочный круг, могло бы внести свой вклад для решения проблемы. Городские советы при изготовлении генпланов могли бы заказывать у проектных институтов экземпляр генплана для общего пользования, на картографических материалах которого отсутствует служебная информация. Однако городские советы ограничиваются заказом на изготовление нескольких графических материалов, необходимых для проведения общественных слушаний. Профильное министерство, в подчинении которого находятся проектные институты, тоже не настаивало на введении новой практики изготовления открытых документов и снятии грифов с уже изготовленных генпланов.

Откуда возникает эта неготовность и нежелание перемен? Очевидно, что возможность распоряжаться публичной информацией, созданной на средства налогоплательщиков, создает определенные преференции для ограниченного круга лиц, имеющих доступ к этой информации. Кто они?

Чиновники и сотрудники проектных институтов, работающие с материалами под грифами «Секретно», которые были на большинстве генпланов до 2007 года, и сейчас хранятся на некоторых из них, получают из национального и местных бюджетов надбавки к зарплате. Это не стимулирует ни работников проектных институтов, производящих генпланы, ни должностных лиц органов местного самоуправления отказываться от практики посвящения публичных документов.

Информация, которая является важной для строительства и осуществления новых бизнес-инициатив в городе (схемы коммуникаций и информация об их мощности, планировочные ограничения важны для проектирования сооружений, сведения о функциональном назначении соседних участков и их точные границы и т.д.) доступна только узкому кругу лиц. Почти каждый раз для проектирования определенного объекта у архитекторов возникает необходимость обращаться за разрешением для ознакомления с градостроительной документацией к городским чиновникам. Это превращает информацию генпланов в предмет закрытого торга чиновников местного самоуправления с потенциальными инвесторами и представителями проектных организаций.

Согласно пункту 34 вышеупомянутой «Инструкции о порядке учета, хранения и использования документов...» К работе с отдельными документами под грифом «ДСП» допускаются представители сторонних учреждений и организаций в соответствии с указаниями, изложенными в резолюциях руководителей организаций (структурных подразделений).

Фактически вопрос предоставления или не предоставления доступа к генеральному плану единолично решается городским головой или главным архитектором без четко определенных критериев для принятия соответствующего решения. Такая система выборочного предоставления доступа к градостроительной документации порождает многочисленные коррупционные риски.

Кроме того, фаворитизм, кумовство и другие проявления коррупции при выделении земель и предоставлении разрешений на строительство в условиях закрытости информации генеральных планов способствуют выбору экономически необоснованных и даже затратных для бюджета инвесторов.

А что в Днепропетровске?

Генеральный план развития Днепропетровска на период до 2026 года был утвержден решением Днепропетровского городского совета от 26 марта 2008 г. №33/30. Проект этого плана разработан Государственным предприятием «Украинский государственный научно-исследовательский институт проектирования городов «Дипромисто» имени Ю.М. Белоконя (г. Киев). Данный документ разрабатывался за счет средств городского бюджета, и является собственностью территориальной громады г. Днепропетровска. С концепцией генплана можно ознакомиться по ссылке.

Уже на этапе принятия разработанного проекта к нему были претензии со стороны областной власти, которая приостановила проведение госэкспертизы нового генерального плана Днепропетровска, по причине несоответствия ряда его положений нормам действующего законодательства Украины.

Генплан засекречен на 95%, но даже разглашенные 5% вызвали немало дебатов у представителей общественности. «В Генплане есть «красные пятна», это те места, где планируется строительство определенных объектов, но которые уже заняты постройками совсем другого плана», - отметил генеральный директор НПО «Созидатель» Леонид Турчин, - чтобы таких спорных ситуаций не возникало, необходимо провести полную инвентаризацию существующих построек». Слова Леонида Аркадиевича подтвердил заместитель городского головы Александр Афанасьев: «За 12 лет лишь половина земельных участков в городе прошла инвентаризацию».

«Общественности очень сложно оценить генеральный план развития города, - отметил другой участник круглого стола, координатор Гражданского актива Днепра (ГРАД) Андрей Денисенко (сегодня народный депутат), - в связи с государственной тайной. ГРАД, пользуясь Законом про обращения граждан, и Законом про информацию пытался получить материалы Генерального плана. Это сделать не удалось, т.к. Генплан засекречен. Тем не менее, этот документ требует подробной общественной экспертизы. К примеру, даже согласно тем данным, которые не являются государственной тайной, зеленых насаждений предусматривается значительно меньше, чем 30% территории города Днепропетровска. Нет плана развития внутренне-рекреационной зоны общественного пользования».

Кроме того, Андрей Денисенко отметил, что часть таких зон в новом Генеральном плане рассматриваются как территории, предназначенные для застройки. В связи с этим Гражданский актив Днепра подготовил соответствующее обращение в областное управление архитектуры и строительства с требованием не изменять целевого назначения ландшафтно-рекреационных зон города (а это парки, заказники и детские площадки). Кроме того, даже эти территории еще нужно было узаконить. По данным Андрея Денисенко, только парк имени Лазаря Глобы и Ботанический сад имели документы, удостоверяющие право пользования землей.

Наиболее популярно неразбериху вокруг Генплана описала главный архитектор области Светлана Кушнир. «Для каждого инвестора создается свой Генеральный план города, - заявила она. И оперируя ксерокопией документов доказала свои слова наглядно: «Видите, для одного инвестора здесь проходит дорога, для другого - никакой дороги вообще нет, и территория пустует».

«Генплан начали разрабатывать, но не сделали задания на его разработку, не учли интересы инвесторов и горожан», - сказала чиновник. Существующий проект документа очевидно составлен с нарушением действующего законодательства, однако надежда на приведение Генерального плана города в надлежащий вид на тот момент всё же существовала. Дело в том, что по словам Светланы Кушнир, госбюджетом на 2008 г. было предусмотрено выделение Днепропетровску 7 млн грн на разработку градостроительной документации. Как пояснила С. Кушнир, из этой суммы 1,2 млн. грн. предусмотрено было затратить на детальную планировку города, 1,6 млн. грн.- на разработку документации по оползневой зоне в районе Красноповстанческой балки (Жовтневый район), 3 млн грн - на проработку исторического ареала на территории города.

 За семь лет общественники так и не смогли получить доступ к генплану

Активисты общественной организации «Восточноукраинский центр общественных инициатив» пытались получить доступ к генплану Днепропетровска на протяжении 2010-2013 гг. За это время общественники написали немало писем и запросов в Днепропетровский городской совет, неоднократно обращались за помощью к областной прокуратуре, подавали иски в суд с целью опротестовать неправомерные отказы Днепропетровского городского совета в доступе к генплану.  Ознакомиться с перепиской можно по ссылке.

Что интересно? Куда бы ни обращались активисты, искомой поддержки они так и не получили. Местная исполнительная и судебная власть всецело были на стороне горсовета, не смотря на то, что 16 сентября 2013 г. Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ отменило гриф «Для служебного пользования» на крупномасштабных картах и планах городов.

Испробовав все доступные законные методы получения информации, в начале 2014 г. активисты подали жалобу в Европейский суд по правам человека с требованием признать неправомерным засекречивания Генерального плана Днепропетровска. Согласно поданной в суд жалобы общественной организацией, нарушителем права на доступ к публичной информации является городской совет Днепропетровска. О решении ЕСПЧ по данному вопросу на данный момент нет информации.

В феврале 2014 г. Днепропетровский городской совет распространил в региональных СМИ информацию о том, что с генеральным планом развития Днепропетровска стало возможным ознакомиться на сайте горсовета или в Главном архитектурно-планировочном управлении горсовета. По заказу ГлавАПУ городского совета специалистами института «Дипромисто» были подготовлены схематические чертежи, на которых отсутствуют элементы, которые относятся к материалам, содержащим служебную информацию. С этими схематическими чертежами Генерального плана теоретически можно ознакомиться на сайте горсовета по адресу. Но сейчас эта ссылка не работает. В полном объеме с планом (без его копирования) можно ознакомиться в ГлавАПУ. Для этого в управлении подготовлено соответствующее рабочее место в соответствии с требованиями Инструкции «О порядке учета, хранения и использования документов, дел, изданий и других материальных носителей информации, содержащих конфиденциальную информацию», утвержденной Постановлением КМУ от 27.11.1998 № 1893, добавили в ГлавАПУ.

Тем не менее, результаты измерения Индекса публичности органов и должностных лиц местного самоуправления, проведенного Гражданской сетью «ОПОРА» в 2014 и 2015 гг. свидетельствуют об обратном. В отчете за 2014 г. активисты констатировали, что: «На сайте Днепропетровского совета можно ознакомиться с Планом стратегического развития города до 2020 года, а также действующим Уставом территориальной громады… Других концептуальных документов, таких как Генеральный план города, программы социально-экономического развития города на краткосрочный и на долгосрочный периоды, местных целевых программ не найдено. Кроме того, в нарушение требований Закона Украины «О регулировании градостроительной документации», Генеральный план Днепропетровска содержит информацию с ограниченным доступом».

В 2015 году, согласно отчету «ОПОРЫ», ситуация с обнародованием генплана Днепропетровска на сайте горсовета осталась неизменной: «На сайте Днепропетровского горсовета можно ознакомиться с действующим Уставом территориальной общины, Планом стратегического развития города до 2020 года, программами социально-экономического развития города на краткосрочный и на долгосрочный период, однако других концептуальных документов, таких как Генеральный план города, местных целевых программ – нет. Днепропетровским городским советом был дан ответ, что Генплан был удален с сайта для безопасности жителей города в связи с проведением в Украине антитеррористических операций, однако такое действие горсовета безосновательно и необоснованно, поскольку на сегодня Днепропетровск не является временно оккупированной территорией и к тому же в целях безопасности жителей можно было разместить Генплан частично, без изображения на нем стратегических объектов жизнедеятельности города. Генплан Днепропетровска находится под грифом для служебного пользования, что противоречит требованиям Закона Украины «О регулировании градостроительной документации».

В феврале 2015 года аналогичный ответ от горсовета на свой запрос по поводу генплана получил общественник Денис Давыдов.

 Недоступный генплан постоянно совершенствуют

По имеющейся в открытом доступе информации, генплан Днепропетровска претерпевает изменения, практически каждые два года.

В 2011 году специалисты киевского института «Дипромисто»  по заказу днепропетровских властей пересмотрели генеральный план города, утвержденный в 2007 году, после чего изменилась схема развития метрополитена. Новая линия метро глубокого заложения, которая планировалась ранее, выполняться уже однозначно не будет из-за нерентабельности.

«Очень невыгодно для нашего метрополитена сутками крутить сто метров эскалатора. Также идут большие расходы на вентилирование метро и откачку воды. Поэтому, я считаю, что для Днепропетровска подземное заглубленное метро завершится с выходом на Южном вокзале», — рассказал городской голова Иван Куличенко. В дальнейшем, по замыслу тогдашнего градоначальника, подземка должна была трансформироваться в наземное метро.

В 2013 году Днепропетровский городской совет снова решил заняться совершенствованием генерального плана города. В связи с этим Главному архитектурно-планировочному управлению поручили провести открытые торги. Главное архитектурно-планировочное управление выставило на торги два лота. Одному из победителей должны были поручить осуществить необходимые изменения в генеральном плане развития города. Второй победитель, участвующий в торгах по второму лоту, обязан был разработать план зонирования территории Днепропетровска. Все работы должны были выполнить до конца 2013 года.

Судя по всему, выполнение работ по второму лоту затянулось еще на два года, потому что только в июле 2015 года в Главном архитектурно-планировочном управлении заявили о том, что работа над картой зон города Днепропетровска закончена. Тем не менее, главный архитектор Днепропетровска Дмитрий Волик тут же заявил о том, что «на сегодня в городе не выполняется большая часть генерального плана, и застройка различных районов не соответствует определенным им зонам». Но это, по его мнению, повсеместная проблема всех городов Украины и решать ее будут с помощью городского совета. Если уже построенный объект соответствует требованиям зональной карты, то с его владельцем будет заключаться договор землепользования на длительный срок. Если же не соответствует, то на короткий с требованием привести объект в соответствие. Ознакомиться с зональной картой Днепропетровска и сопутствующими документами, по словам Дмитрия Волика, можно на сайте ГлавАПУ. Правда переход по указанной ссылке приводит к ресурсу, который не работает.

В конце июня 2015 года на заседании Ученого (научно-технического) совета проектного института «Дипромисто» был рассмотрен вопрос внесения изменений в генеральный план города Днепропетровска. Из протокола заседания стало известно, что потребность внесения изменения в Генплан Днепропетровска обусловлена рядом причин: в городе не произошло предусмотренное в документе увеличение численности населения; не была проведена определенная предыдущим генеральным планом значительная реконструкция многоэтажной и частной застройки и реконструкция и строительство инженерно-транспортной инфраструктуры; не обеспечено запланированное строительство многоквартирного и частного жилого фонда. Кроме того разработчики указали на отсутствие подписанного в городе задания на проектирование нового генплана, а также на необходимость получения подписанного дополнительного соглашения на осуществление указанных работ…Естественно, что данная работа должна быть оплачена из местного бюджета…

Анна Колохина