Децентрализация по-президентски: Киеву права, на места – обязанности

Конституционный Суд изучает президентский законопроект о децентрализации. Впрочем, может оказаться, что его принятие приведет к еще большему уменьшению прав местных советов и наделит Президента просто диктаторскими полномочиями.

Парламент 288 голосами «За» дал согласие направить в Конституционный Суд президентский  законопроект 2217-а от 01.07.2015 «Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”. После положительного отзыва КС депутаты должны будут отдать за него не менее 300 голосов на следующей сессии парламента.

Как изменится наша с вами жизнь после "децентрализации"?

 Стоит ли бояться пункта Переходных положений о специальном режиме самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей? В ст. 140 действующей редакции Конституции сказано, что особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельным законом. Эта статья не вызывает ни у кого  беспокойства относительно распада государства. О чем действительно стоит беспокоиться, так это об отсутствии в президентском законопроекте перечня областей Украины. Если изменения вступят в силу, названий областей в Основном Законе больше не будет. Из каких именно регионов будет состоять государство – неизвестно.

В чем суть децентрализации по-президентски?  К сожалению, перечня полномочий, которые переходят от центральной власти местному самоуправлению, в законопроекте просто нет. Президент  предлагает ликвидировать облгосадминистрации и их глав,  создав вертикаль префектов, на которых возложить функции надзора за выполнением закона и функции исполнительной власти.  При этом законопроект предполагает  отдать функции исполнительной власти также исполнительным органам местных советов. Как будут разделены функции, и кто на самом деле будет осуществлять исполнительную власть, законопроект не уточняет. На практике это выльется в конфликт полномочий.

В чем отличие префекта от главы ОГА?  Главе ОГА облсовет мог высказать недоверие, в результате которого Президент и Кабмин могли принять кадровое решение.  ОГА были подотчетны облсоветам в части делегированных им облсоветами полномочий. Префекты облсоветам не подотчетны (ответственны перед президентом, подотчетны и подконтрольны кабмину). Власть префекта не ограничена ничем. Акты префектов будут обязательны на территории. Акты местного самоуправления также будут обязательны. Чьи акты будут важнее – законопроект не уточняет. Среди функций префекта будет и «реализация государственных программ» - это значит, что у префектов будут немаленькие аппараты, и, не исключено, бюджеты.

Как изменится административно-территориальное устройство страны? Президентский законопроект предполагает, что вместо сел, поселков и городов первичным звеном админ-терустройства станут «громады». До сегодняшнего дня в Конституции и законах Украины громадами было принято считать жителей населенных пунктов. Очевидно, разработчики реформы позаимствовали из админ-терустровйства ряда европейских стран понятие «коммуны», но после закона о декоммунизации решили что оно звучит некрасиво и  употребили слово «громады», погубив таким образом правоспособность и дееспособность собственно территориальных громад. В законопроекте перепутан ряд других ключевых терминов, обозначающих уровни админ-терустройства (области-регионы, города-поселения и пр), что сильно затруднит реализацию его на практике.  Это и есть суть президентской реформы коротко.

 Почему президентский законопроект  не имеет отношения к децентрализации?

 1. Местные бюджеты, как и при советском административно-территориальном устройстве, продолжат входить в  бюджеты высшего уровня – сельский  и городской войдут в районный, районный в областные.  Это главная беда, с которой придется жить местным советам – они и дальше не будут  владеть, распоряжаться и пользоваться своими бюджетами. Разрекламированная в СМИ бюджетная реформа (передача большего процента налога на доходы физлиц, налога на прибыль местным бюджетам и пр) на деле отражена только в бюджетном кодексе, а значит может быть изменена любым голосованием. В новой Конституции  финансовая основа местного самоуправления никак не отражена - четкого перечня налогов и неналоговых поступлений в местные бюджеты нет.

2. Президент и префект смогут остановить полномочия любого главы и всего состава любого совета. В законопроекте есть оговорка, что это будет происходить только когда акты советов будут противоречить Конституции и будет временной мерой, пока КС не даст своего заключения. Но  на практике так можно заблокировать любого неугодного мэра или совет. К тому же,  оценивая конституционность акта  выборного представительского органа местной громады, Президент забирает на себя функцию Конституционного Суда – единственного органа полномочного рассуждать о конституционности актов. Если парламент проголосует за такие нововведения, - почему бы тогда ему не согласиться и с тем, чтобы президент на таком же основании не мог распускать Раду, просто сочтя  на свое усмотрение какой-либо из актов «неконституционным»?

3. В мире приняты два подхода к правовому регулированию местного самоуправления – в странах англосаксонской правовой семьи (США)  права местного самоуправления исчерпывающе перечислены в законах (разрешено только то что разрешено), их полномочия ограничены только судами. В романо-германской правовой семье (Франция) существует вертикаль центральной власти – префектов – однако местному самоуправлению разрешено все, что не запрещено законом. Законопроект украинского президента взял из обеих систем лишь ограничения (разрешено только то, что написано в законе, еще и ограничено префектом), по сути лишив местное самоуправление даже тех прав, которые  у него есть по действующему законодательству.

4. Еще один перекос некорректного обращения с терминами в законопроекте: после вступления в силу президентской реформы право создавать и ликвидировать громады перейдет парламенту (до этого речь шла о праве создавать и ликвидировать населенные пункты). В такой ситуации территориальным громадам можно порекомендовать как можно скорее создать свои уставы и зарегистрировать тергромады как юридические лица публичного права. Чтобы сохранить свою правосубъектность и дееспособность (собственно возможность распоряжаться, управлять и пользоваться имуществом и осуществлять правовые действия).

Вся надежда на то, что Конституционный Суд признает законопроект нарушающим права граждан, суверенитет и территориальную целостность государства. В этом случае парламент в течение года не сможет изменять  те статьи Конституции, которые изменяет президентский законопроект. Возможно, некорректные формулировки законопроекта на это и были рассчитаны, ведь вместе с этой странной "реформой" на целый год будет «похоронена» и строка об особенном режиме осуществления самоуправления на Донбассе.

Политэксперт Елена Дьяченко

О том, почему в результате бюджетной децентрализации в Днепропетровской области закрывают школы, читайте здесь. А почему больницы Днепропетровска оказались в шаге от коллапса - здесь. Почему раненые бойцы АТО не голодают в днепропетровских больницах только благодаря волонтерам - здесь. А о том, как Петр Порошенко выполняет свои предвыборные обещания - здесь.